La huella del populismo en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de 2020

Introducción

La formación, la negociación y la adopción final del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo (2020–2024) representan un momento crucial en la historia de la integración europea, marcando el paso de un enfoque normativo basado en la armonización y la solidaridad obligatoria a un enfoque pragmático, securitario y flexible, dictado por la necesidad política de contener el auge de las fuerzas populistas y nacionalistas. Este artículo, basado en un análisis profundo de los textos legislativos, las declaraciones políticas y las dinámicas institucionales, muestra que la arquitectura del Pacto constituye en gran medida una respuesta a las líneas rojas trazadas por los gobiernos iliberales del Grupo de Visegrado y a la presión ejercida por fuerzas políticas de extrema derecha influyentes en Estados miembros clave, especialmente Italia, Francia y Alemania.

Aunque los grupos parlamentarios de extrema derecha (Identidad y Democracia, ID, y Conservadores y Reformistas Europeos, ECR) votaron frecuentemente en contra de los textos finales en el Parlamento Europeo, argumentando que no iban lo suficientemente lejos, el análisis sugiere una convergencia parcial pero significativa entre los instrumentos adoptados y ciertas preferencias defendidas desde hace tiempo por estos movimientos¹​. El abandono de las cuotas de reubicación obligatorias, la introducción del mecanismo de «patrocinio de retornos», la generalización de los procedimientos fronterizos basados en la ficción de no entrada y la priorización de la dimensión externa y de los retornos atestiguan un desplazamiento estructural hacia un enfoque de控制. La Comisión von der Leyen, buscando salir del punto muerto dejado por el fracaso de las propuestas de 2016, integró elementos de seguridad para preservar la posibilidad de un compromiso en el Consejo, a riesgo de debilitar el equilibrio entre eficacia administrativa, solidaridad y garantías de los derechos fundamentales.

1. La crisis de legitimidad de la política migratoria europea

1.1. Una Europa fragmentada entre solidaridad supranacional y soberanía nacional

La historia de la política migratoria europea de la última década es la de una colisión violenta entre los ideales supranacionales de solidaridad y el resurgimiento brutal de la soberanía nacional, impulsado por una ola populista sin precedentes. Cuando la Comisión Europea, bajo la dirección de Ursula von der Leyen, desveló su «Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo» en septiembre de 2020, intentaba resolver una ecuación política que se había vuelto existencial: cómo mantener un régimen de asilo común cuando una minoría de bloqueo de Estados miembros, guiada por ideologías nativistas, rechazaba categóricamente el principio mismo de la acogida.

La llegada de más de un millón de refugiados, principalmente sirios, en 2015 actuó como un acelerador de partículas para los movimientos populistas de derecha radical (PRR, Populist Radical Right). En Alemania, Alternative für Deutschland (AfD) capitalizó el Wir schaffen das de Angela Merkel para entrar en el Bundestag²​. En Italia, la Liga de Matteo Salvini transformó la cuestión de los desembarcos en un arma electoral masiva. En Europa central, Viktor Orbán erigió la figura del migrante musulmán como una amenaza civilizatoria, consolidando lo que él mismo califica de régimen «iliberal».

Estos movimientos comparten una ideología común, el populismo, centrada en la oposición entre un pueblo «puro» y una élite «corrupta», a menudo encarnada por Bruselas, junto con un nativismo excluyente. Su influencia no se limitó a sus éxitos electorales. Contaminó progresivamente el discurso de los partidos tradicionales. El Partido Popular Europeo (PPE), familia política de la presidenta de la Comisión, endureció así su línea bajo la presión de sus miembros más conservadores, como el ÖVP austriaco de Sebastian Kurz, y bajo el efecto de la competencia electoral ejercida por las derechas radicales.

1.2. Las modalidades de la influencia populista en el Pacto de 2020

La influencia populista en el Pacto de 2020 es raramente directa, pero es omnipresente. No se manifiesta por una participación explícita en la redacción de los textos, sino por la definición progresiva de los límites de lo políticamente aceptable. Se pueden identificar tres mecanismos principales que estructuran el equilibrio final del compromiso.

En primer lugar, la influencia mediante el veto en el Consejo Europeo. La amenaza permanente de bloqueo por parte de Hungría y Polonia obligó a la Comisión a descartar cualquier ambición de solidaridad jurídicamente vinculante, especialmente bajo la forma de reubicaciones automáticas. Esta restricción se inscribe en una lógica de «minoría de bloqueo» que, en las negociaciones intergubernamentales, hace que cualquier propuesta percibida como un ataque a la soberanía nacional resulte políticamente costosa³​.

En segundo lugar, la influencia por la contaminación del discurso. Los temas de seguridad, como los muros, la detención, la lucha contra los «abusos» y la instrumentalización de los migrantes, abandonaron progresivamente los márgenes del debate político para instalarse en el corazón de los debates europeos, traduciéndose después en dispositivos jurídicos y administrativos⁴​ . Este desplazamiento discursivo facilita la adopción de instrumentos más restrictivos, ya que transforma el objeto político del asilo en un reto de control.

Por último, la influencia por la presión electoral nacional. El temor a victorias electorales de figuras como Marine Le Pen o Matteo Salvini empujó a varios líderes centristas, especialmente Emmanuel Macron o Angela Merkel, a adoptar posiciones más restrictivas en las negociaciones europeas, con el fin de reducir la vulnerabilidad de su mayoría interna. La política migratoria se convierte entonces en un ámbito en el que el compromiso europeo está directamente indexado a la estabilidad de las coaliciones nacionales.

2. De Dublín IV al Pacto de 2020: el fracaso de una solidaridad vinculante

El Pacto de 2020 nace directamente del fracaso de las propuestas de reforma de 2016, conocidas como «Dublín IV». Para medir el alcance de la influencia populista, es necesario comparar lo que la Comisión Juncker intentó imponer con lo que la Comisión von der Leyen finalmente propuso y logró que se aprobara. Esta comparación pone de relieve un cambio radical, no solo en los instrumentos, sino también en la definición misma de la solidaridad.

En mayo de 2016, en un contexto de urgencia marcado por la afluencia masiva de refugiados que buscaban asilo en Europa, la Comisión Juncker presentó un «mecanismo corrector de asignación»⁵​. Este dispositivo se basaba en una lógica fuertemente federal y pretendía instaurar una solidaridad obligatoria mediante la reubicación. Cuando un Estado miembro se enfrentaba a una afluencia que superaba el 150 % de su capacidad de acogida, calculada a partir de criterios como la población y el PIB, los nuevos solicitantes de asilo más allá de ese umbral debían ser automáticamente reubicados en otros Estados miembros con menos presión.

El mecanismo incluía también una cláusula financiera disuasoria. Un Estado que se negara temporalmente a participar en las reubicaciones debía pagar una contribución de solidaridad de 250.000 euros por solicitante rechazado al Estado que se hiciera cargo de la persona. Esta lógica de coacción pretendía hacer que el rechazo fuera más costoso que la cooperación y, por consiguiente, proteger el principio de un régimen común.

Esta propuesta suscitó una oposición frontal del Grupo de Visegrado, compuesto por Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia⁶​. Estos gobiernos, varios de los cuales estaban dirigidos por partidos populistas como el Fidesz en Hungría o el PiS en Polonia, rechazaron no solo las modalidades técnicas sino también el principio mismo de una sociedad multicultural impuesta por cuotas. Esta protesta se tradujo en una estrategia de obstrucción sistemática, consistente en rechazar cualquier negociación de detalle para bloquear todo el proceso en el Consejo, lo que hizo que el compromiso fuera imposible de forma duradera.

Paralelamente, Viktor Orbán y sus aliados desarrollaron una potente contranarrativa según la cual la solidaridad no debía expresarse mediante la acogida, sino mediante la protección de las fronteras exteriores, rechazando explícitamente cualquier forma de «solidaridad forzada»⁶​ . Esta inversión semántica, que sustituye la acogida por el control como símbolo de la contribución, preparó el terreno para la reconfiguración operada en 2020.

3. El realismo pragmático de la Comisión von der Leyen

3.1. Integrar las líneas rojas para evitar el bloqueo

El fracaso de Dublín IV envió un mensaje claro a la tecnocracia de Bruselas. Ninguna reforma podría prosperar si mantenía reubicaciones obligatorias percibidas como un ataque directo a la soberanía nacional. Cuando el equipo de von der Leyen asume sus funciones, el objetivo pasa a ser evitar a toda costa un nuevo punto muerto institucional. Se trata menos de zanjar el debate de fondo que de producir un paquete de reformas capaz de superar los umbrales políticos del Consejo.

El Pacto de 2020 se concibe a partir de las líneas rojas del V4, no para obtener su adhesión plena y total, sino para neutralizar su capacidad de bloqueo. Este punto es esencial para comprender la lógica del texto, que no pretende imponer una visión normativa única, sino hacer posible un acuerdo mínimo, al precio de un compromiso más permisivo sobre el contenido.

3.2. Ruptura semántica y jerarquización de prioridades

La presentación del Pacto en septiembre de 2020 por Ursula von der Leyen y por su vicepresidente Margaritis Schinas, encargado de la «promoción de nuestro modo de vida europeo», marca una ruptura tanto semántica como conceptual. La elección de las palabras contribuye a un encuadre en el que la migración se vincula más a la seguridad y la identidad que a la solidaridad, lo que tiene efectos en la recepción política del texto.

Para facilitar su aceptación política, Schinas introduce la metáfora de una «casa de tres plantas». La primera planta se refiere a la dimensión externa, centrada en las asociaciones con los países de origen y tránsito para limitar las salidas⁷​. La segunda planta está dedicada a las fronteras, con un refuerzo de Frontex y de los procedimientos fronterizos. La tercera planta se basa en un mecanismo de solidaridad permanente pero flexible.

Esta arquitectura revela una jerarquía clara. La externalización y el control de las fronteras se convierten en los pilares centrales del dispositivo, mientras que la solidaridad, núcleo de la propuesta de 2016, queda relegada a un mecanismo de gestión de crisis carente de carácter vinculante.

En su discurso sobre el estado de la Unión, Ursula von der Leyen anuncia que quiere «abolir el Reglamento de Dublín»⁸​. Sin embargo, el nuevo Reglamento sobre la Gestión del Asilo y la Migración (RAMM) conserva su principio fundamental. La responsabilidad sigue recayendo en gran medida en el país de primera entrada, mientras que la corrección automática por cuotas desaparece. Esta evolución alivia la presión sobre los países del Este, al tiempo que mantiene una presión estructural sobre Italia, Grecia y España, lo que ilustra un arbitraje político implícito entre dos coaliciones de Estados miembros.

4. La solidaridad obligatoria pero flexible: una redefinición conceptual

Del Pacto de 2020 surge un concepto central: el de la «solidaridad obligatoria pero flexible». El texto reconoce la necesidad de un esfuerzo colectivo, pero redefine profundamente la naturaleza de esta solidaridad. Esta deja de ser una obligación de resultado, consistente en repartir a los solicitantes de asilo, para convertirse en una obligación de medios basada en la participación en el esfuerzo común. En otras palabras, la solidaridad ya no se mide principalmente por el número de personas reubicadas, sino por la contribución aportada por cada Estado miembro, según la modalidad elegida⁹​.

Los Estados miembros pueden así elegir entre varias modalidades. Pueden proceder a la reubicación de solicitantes de asilo, optar por una contribución financiera destinada a reforzar las capacidades de otros Estados o a financiar acciones externas, proporcionar apoyo operativo mediante el envío de expertos o guardias de fronteras, o recurrir al patrocinio de retornos, denominado return sponsorship, opción a menudo preferida por los gobiernos populistas.

El patrocinio de retornos permite a un Estado contribuir organizando el alejamiento de una persona en situación irregular situada en otro Estado miembro, en lugar de acoger a un refugiado¹⁰​. El Estado patrocinador moviliza sus relaciones diplomáticas para obtener los salvoconductos consulares y organiza el retorno. Una cláusula de transferencia prevé que, en caso de fracaso del retorno en un plazo de ocho meses, o de cuatro meses en situación de crisis, la persona sea transferida al territorio del Estado patrocinador.

Este mecanismo fue diseñado para permitir a los gobiernos del V4 mostrar una contribución conforme a su discurso político, rechazando la acogida pero participando activamente en las expulsiones. Valida así una retórica populista que mide la eficacia migratoria por la tasa de retornos. Sin embargo, este dispositivo es criticado por sus riesgos jurídicos y operativos, especialmente la creación de situaciones de limbo que dependen de la incierta cooperación de terceros países. Algunos Estados del V4 acabaron desconfiando de él, temiendo que la cláusula de transferencia abriera el camino a reubicaciones indirectas¹¹​. Esta ambivalencia muestra que, incluso en un marco flexible, la cuestión de la coacción no está totalmente neutralizada, sino que se ha desplazado.

5. La arquitectura de seguridad del Pacto

Si bien la solidaridad se flexibiliza, el control en las fronteras se refuerza considerablemente. El nuevo reglamento sobre el control (screening) impone un procedimiento obligatorio de cinco a siete días para toda persona que cruce irregularmente la frontera exterior. Durante esta fase, los individuos permanecen en lugares específicos y se les somete a una «ficción de no entrada», según la cual no se les considera legalmente presentes en el territorio de la Unión.

Esta construcción jurídica permite restringir ciertos derechos procesales, facilitar la detención de facto, aunque se prefiera el término «retención», y aplicar procedimientos acelerados en la frontera. Responde directamente a la crítica populista de que la llegada a suelo europeo abriría inmediatamente un conjunto de derechos considerados excesivos¹²​. Traduce, más ampliamente, una prioridad otorgada a la gestión de los flujos y a la rapidez de los procedimientos, en lugar de a una integración progresiva en el régimen ordinario.

La transformación de la base de datos Eurodac también ilustra esta titulización (securitización). Inicialmente concebida para gestionar las solicitudes de asilo, se convierte en una herramienta de vigilancia migratoria ampliada. La edad mínima para la recogida de huellas dactilares e imágenes faciales se rebaja a seis años y se integran nuevas categorías, incluidas las personas en situación irregular que no solicitan asilo¹²​. El objetivo declarado es, en particular, luchar contra los «movimientos secundarios», cuestión central en los países del norte de la Unión, donde las derechas radicales han denunciado con frecuencia un uso indebido del sistema de asilo.

6. Procedimientos fronterizos e instrumentalización de los migrantes

El Pacto hace obligatorio el recurso a procedimientos de asilo acelerados en la frontera para los nacionales de países cuya tasa de reconocimiento es inferior al 20 %¹³​. Esta medida crea una vía rápida hacia el alejamiento para una gran parte de los recién llegados e institucionaliza la idea de que se presume que ciertas nacionalidades no pueden optar a la protección internacional¹³​ . Simplifica así la evaluación inicial de las solicitudes, pero al precio de una categorización que puede alimentar un encuadre binario de las migraciones.

La crisis en la frontera entre Bielorrusia y la Unión Europea en 2021 introduce una noción nueva: la de la instrumentalización de los migrantes. Bajo la presión de Polonia y los Estados bálticos, la Comisión integra un reglamento que permite derogar las normas estándar de asilo¹³​. Estas excepciones incluyen la ampliación de los plazos de registro, la extensión de los procedimientos fronterizos y la posibilidad de detenciones prolongadas.

Este dispositivo valida un encuadre narrativo que presenta a los migrantes no como personas vulnerables, sino como instrumentos de desestabilización en una lógica de guerra híbrida¹²​. Legitima a posteriori las prácticas de devolución (push-backs) y las zonas de exclusión, contribuyendo a transformar una excepción de seguridad en una norma potencial. Este punto ilustra, de manera especialmente nítida, la capacidad de algunos Estados miembros para inscribir en el derecho europeo una lectura de seguridad de un acontecimiento político.

7. Los vectores nacionales de la presión populista

La influencia populista varía según el papel que ocupan los Estados en el sistema migratorio europeo. La Hungría de Viktor Orbán desempeña un papel central por su obstrucción sistemática y su capacidad para imponer sus temas¹⁴​. Promueve la idea de que la protección de las fronteras constituye una forma de solidaridad superior a la acogida y presiona para ampliar el concepto de país tercero seguro, a pesar de las repetidas condenas judiciales. En este marco, contribuye a desplazar la norma, convirtiendo la disuasión en un principio de contribución legítimo.

Italia ilustra una dinámica diferente. Bajo Matteo Salvini, la política de «puertos cerrados» creó una crisis artificial, obligando a la Unión Europea a gestionar la urgencia y preparando el terreno para mecanismos ad hoc. La ministra Luciana Lamorgese intenta después reequilibrar la posición italiana, acogiendo con satisfacción el Pacto aunque criticando la complejidad del patrocinio de retornos⁷​. Con Giorgia Meloni se impone un enfoque más pragmático, basado en la aceptación del Pacto a cambio de una validación de la estrategia de externalización, especialmente a través del plan Mattei con Túnez. Esta trayectoria italiana muestra que la presión populista no siempre conduce al rechazo del compromiso europeo; también puede fomentar su reorientación hacia instrumentos compatibles con una política nacional de firmeza.

8. La «orbanización» de la política de asilo europea

El resultado final de este proceso se califica a veces como «orbanización» de la política de asilo europea. Este término designa la normalización progresiva de principios antaño marginales, como la primacía de la seguridad, la instrumentalización del derecho, la construcción de muros y la relativización de las garantías procesales⁶​. Tomado en serio como categoría analítica, remite a una jerarquía de prioridades en la que la protección de las fronteras se convierte en un objetivo superior, en detrimento de la ambición inicial de solidaridad vinculante.

Los informes de organizaciones no gubernamentales, como Amnistía Internacional o Human Rights Watch, alertan sobre el riesgo de generalización de prácticas antes excepcionales, especialmente la detención prolongada o las devoluciones. El desbloqueo de fondos europeos a pesar de violaciones documentadas del Estado de derecho ilustra una jerarquización de prioridades ahora favorable al control de las fronteras. El reto no es solo moral, es institucional, ya que afecta al equilibrio entre eficacia administrativa, control político y efectividad de los derechos.

9. Hacia una redefinición de seguridad del régimen de asilo europeo

El análisis muestra que los partidos populistas de derecha radical no necesitan ser mayoritarios para estructurar la agenda europea. Explotando las reglas del Consejo, la capacidad de bloqueo y la presión electoral nacional, han contribuido a rediseñar en profundidad la política migratoria de la Unión.

La reubicación obligatoria ha sido abandonada, la Europa fortaleza ha sido reforzada y la externalización hacia regímenes no democráticos se ha normalizado. El Pacto de 2020 aparece así como una estrategia de supervivencia institucional destinada a preservar Schengen y la unidad política del bloque. Al validar una parte de las tesis populistas, la Unión Europea se expone, sin embargo, a una tensión duradera. Estas fuerzas siguen rechazando el compromiso por considerarlo insuficiente, a pesar de haber transformado profundamente las normas, las prioridades y el lenguaje de la política migratoria común.