Die Handschrift des Populismus im Neuen Pakt zu Migration und Asyl von 2020

Einleitung

Die Ausarbeitung, Verhandlung und endgültige Verabschiedung des Neuen Pakts zu Migration und Asyl (2020–2024) stellen einen Wendepunkt in der Geschichte der europäischen Integration dar. Sie markieren den Übergang von einem normativen Ansatz, der auf Harmonisierung und obligatorischer Solidarität basierte, hin zu einem pragmatischen, sicherheitsorientierten und flexiblen Ansatz, der von der politischen Notwendigkeit diktiert wurde, den Aufstieg populistischer und nationalistischer Kräfte einzudämmen. Dieser Artikel, der auf einer eingehenden Analyse von Gesetzestexten, politischen Erklärungen und institutionellen Dynamiken basiert, zeigt auf, dass die Architektur des Paktes weitgehend eine Antwort auf die „roten Linien“ der illiberalen Regierungen der Visegrád-Gruppe und den Druck einflussreicher rechtsextremer Kräfte in zentralen Mitgliedstaaten wie Italien, Frankreich und Deutschland darstellt.

Obwohl die rechtsextremen Fraktionen im Europäischen Parlament (Identität und Demokratie, ID, sowie Europäische Konservative und Reformer, EKR) häufig gegen die endgültigen Texte stimmten mit der Begründung, sie gingen nicht weit genug, legt die Analyse eine teilweise, aber signifikante Konvergenz zwischen den verabschiedeten Instrumenten und bestimmten, von diesen Bewegungen seit langem geforderten Präferenzen nahe¹​. Die Abkehr von obligatorischen Umverteilungsquoten, die Einführung des Mechanismus der „Rückkehr-Patenschaften“, die Verallgemeinerung von Grenzverfahren auf Basis der Fiktion der Nicht-Einreise sowie die Priorisierung der externen Dimension und der Rückkehr zeugen von einer strukturellen Verschiebung hin zu einem Kontrollansatz. Die Kommission von der Leyen integrierte in dem Bestreben, die Sackgasse der gescheiterten Vorschläge von 2016 zu überwinden, sicherheitspolitische Elemente, um die Möglichkeit eines Kompromisses im Rat zu wahren – auf die Gefahr hin, das Gleichgewicht zwischen administrativer Effizienz, Solidarität und der Garantie von Grundrechten zu schwächen.

1. Die Legitimitätskrise der europäischen Migrationspolitik

1.1. Ein zwischen supranationaler Solidarität und nationaler Souveränität fragmentiertes Europa

Die Geschichte der europäischen Migrationspolitik des letzten Jahrzehnts ist die einer heftigen Kollision zwischen supranationalen Solidaritätsidealen und dem brutalen Wiedererwachen nationaler Souveränität, getragen von einer beispiellosen populistischen Welle. Als die Europäische Kommission unter der Leitung von Ursula von der Leyen im September 2020 ihren „Neuen Pakt zu Migration und Asyl“ vorstellte, versuchte sie, eine mittlerweile existenzielle politische Gleichung zu lösen: Wie lässt sich ein gemeinsames Asylsystem aufrechterhalten, wenn eine von nativistischen Ideologien geleitete Sperrminorität von Mitgliedstaaten das Prinzip der Aufnahme kategorisch ablehnt?

Die Ankunft von mehr als einer Million Flüchtlingen, hauptsächlich aus Syrien, im Jahr 2015 wirkte wie ein Teilchenbeschleuniger für rechtspopulistische Bewegungen (PRR, Populist Radical Right). In Deutschland kapitalisierte die Alternative für Deutschland (AfD) auf Angela Merkels „Wir schaffen das“, um in den Bundestag einzuziehen²​. In Italien verwandelte Matteo Salvinis Lega die Frage der Anlandungen in eine massive elektoralen Waffe. In Mitteleuropa stilisierte Viktor Orbán die Figur des muslimischen Migranten zur zivilisatorischen Bedrohung und festigte damit das, was er selbst als „illiberales“ Regime bezeichnet.

Diese Bewegungen teilen eine gemeinsame Ideologie, den Populismus, der sich auf den Gegensatz zwischen einem „reinen“ Volk und einer „korrupten“ Elite (oft durch Brüssel verkörpert) konzentriert, gepaart mit einem ausschließenden Nativismus. Ihr Einfluss beschränkte sich nicht auf Wahlerfolge. Er kontaminierte schrittweise den Diskurs der Traditionsparteien. Die Europäische Volkspartei (EVP), die politische Familie der Kommissionspräsidentin, verschärfte so ihre Linie unter dem Druck ihrer konservativsten Mitglieder, wie der österreichischen ÖVP unter Sebastian Kurz, und unter dem Effekt des Wettbewerbs durch die radikale Rechte.

1.2. Die Modalitäten des populistischen Einflusses auf den Pakt von 2020

Der populistische Einfluss auf den Pakt von 2020 ist selten direkt, aber allgegenwärtig. Er äußert sich nicht durch eine explizite Beteiligung an der Ausarbeitung der Texte, sondern durch die schrittweise Definition der Grenzen des politisch Akzeptablen. Drei Hauptmechanismen lassen sich identifizieren, die das endgültige Gleichgewicht des Kompromisses strukturieren.

Erstens der Einfluss durch das Veto im Europäischen Rat. Die ständige Drohung einer Blockade durch Ungarn und Polen zwang die Kommission dazu, jegliche Ambition einer rechtlich bindenden Solidarität, insbesondere in Form von automatischen Umverteilungen, zu verwerfen. Diese Einschränkung folgt der Logik einer „Sperrminorität“, die in intergouvernementalen Verhandlungen jeden Vorschlag, der als Eingriff in die nationale Souveränität wahrgenommen wird, politisch kostspielig macht³​.

Zweitens der Einfluss durch die Kontamination des Diskurses. Sicherheitspolitische Themen wie Mauern, Inhaftierung, der Kampf gegen „Missbrauch“ und die Instrumentalisierung von Migranten sind schrittweise von den Rändern der politischen Debatte in deren Zentrum gerückt und haben sich schließlich in rechtlichen und administrativen Instrumenten niedergeschlagen⁴​ . Diese diskursive Verschiebung erleichtert die Verabschiedung restriktiverer Instrumente, da sie den politischen Gegenstand des Asyls in eine Frage der Kontrolle transformiert.

Schließlich der Einfluss durch nationalen Wahldruck. Die Angst vor Wahlsiegen von Figuren wie Marine Le Pen oder Matteo Salvini trieb mehrere zentristische Regierungschefs, darunter Emmanuel Macron oder Angela Merkel, dazu, in den europäischen Verhandlungen restriktivere Positionen einzunehmen, um die Verwundbarkeit ihrer internen Mehrheiten zu verringern. Die Migrationspolitik wird so zu einem Bereich, in dem der europäische Kompromiss direkt an die Stabilität nationaler Koalitionen gekoppelt ist.

2. Von Dublin IV zum Pakt von 2020: Das Scheitern einer verbindlichen Solidarität

Der Pakt von 2020 ist das direkte Ergebnis des Scheiterns der Reformvorschläge von 2016, bekannt als „Dublin IV“. Um das Ausmaß des populistischen Einflusses zu ermessen, ist ein Vergleich dessen notwendig, was die Juncker-Kommission durchzusetzen versuchte, mit dem, was die von der Leyen-Kommission schließlich vorschlug und verabschieden konnte. Dieser Vergleich verdeutlicht einen Umschwung, nicht nur bei den Instrumenten, sondern auch in der Definition von Solidarität selbst.

Im Mai 2016, in einem Kontext der Dringlichkeit angesichts des massiven Zustroms von Schutzsuchenden in Europa, legte die Juncker-Kommission einen „Korrekturmechanismus für die Allokation“ vor⁵​. Dieses System beruhte auf einer stark föderalen Logik und zielte darauf ab, eine obligatorische Solidarität durch Umverteilung einzuführen. Wenn ein Mitgliedstaat mit einem Zustrom konfrontiert war, der 150 % seiner Aufnahmekapazität (berechnet nach Kriterien wie Bevölkerung und BIP) überstieg, sollten neue Asylbewerber oberhalb dieser Schwelle automatisch in andere, weniger belastete Mitgliedstaaten umverteilt werden.

Der Mechanismus enthielt auch eine abschreckende Finanzklausel. Ein Staat, der sich vorübergehend weigerte, an der Umverteilung teilzunehmen, sollte einen Solidaritätsbeitrag von 250.000 Euro pro abgelehntem Bewerber an den Staat zahlen, der die Person aufnahm. Diese Logik des Zwangs zielte darauf ab, die Verweigerung kostspieliger zu machen als die Kooperation und folglich das Prinzip eines gemeinsamen Systems zu schützen.

Dieser Vorschlag stieß auf frontale Ablehnung durch die Visegrád-Gruppe (Ungarn, Polen, Tschechien und Slowakei)⁶​. Diese Regierungen, von denen mehrere von populistischen Parteien wie Fidesz in Ungarn oder der PiS in Polen geführt wurden, lehnten nicht nur die technischen Modalitäten ab, sondern das Prinzip einer durch Quoten aufgezwungenen multikulturellen Gesellschaft an sich. Dieser Protest äußerte sich in einer Strategie systematischer Obstruktion, die darin bestand, jegliche Detailverhandlungen abzulehnen, um den gesamten Prozess im Rat zu blockieren, was einen Kompromiss dauerhaft unmöglich machte.

Parallel dazu entwickelten Viktor Orbán und seine Verbündeten ein mächtiges Gegennarrativ, wonach sich Solidarität nicht durch Aufnahme, sondern durch den Schutz der Außengrenzen ausdrücken müsse, wobei sie jede Form von „erzwungener Solidarität“ explizit ablehnten⁶​ . Diese semantische Umkehrung, die Aufnahme durch Kontrolle als Symbol des Beitrags ersetzte, ebnete den Weg für die 2020 vollzogene Neukonfiguration.

3. Der pragmatische Realismus der Kommission von der Leyen

3.1. Integration der roten Linien zur Vermeidung der Sackgasse

Das Scheitern von Dublin IV vermittelte der Brüsseler Technokratie eine klare Botschaft: Keine Reform konnte Erfolg haben, wenn sie an obligatorischen Umverteilungen festhielt, die als direkter Angriff auf die nationale Souveränität wahrgenommen wurden. Als das Team von von der Leyen sein Amt antritt, wird es zum Ziel, eine erneute institutionelle Sackgasse um jeden Preis zu vermeiden. Es geht weniger darum, die Grundsatzdebatte zu entscheiden, als vielmehr darum, ein Reformpaket zu schnüren, das die politischen Schwellen des Rates überwinden kann.

Der Pakt von 2020 wurde ausgehend von den roten Linien der V4-Staaten konzipiert – nicht um deren volle Zustimmung zu gewinnen, sondern um ihre Blockadekapazität zu neutralisieren. Dieser Punkt ist entscheidend für das Verständnis der Logik des Textes, der nicht darauf abzielt, eine einzige normative Vision durchzusetzen, sondern eine minimale Einigung zu ermöglichen, um den Preis eines permissiveren Kompromisses beim Inhalt.

3.2. Semantischer Bruch und Hierarchisierung der Prioritäten

Die Vorstellung des Paktes im September 2020 durch Ursula von der Leyen und ihren Vizepräsidenten Margaritis Schinas, zuständig für die „Förderung unseres europäischen Lebensstils“, markiert einen sowohl semantischen als auch konzeptionellen Bruch. Die Wortwahl trägt zu einem Rahmen bei, in dem Migration eher mit Sicherheit und Identität als mit Solidarität verknüpft wird, was Auswirkungen auf die politische Rezeption des Textes hat.

Um die politische Akzeptanz zu erleichtern, führte Schinas die Metapher eines „dreistöckigen Hauses“ ein. Das erste Stockwerk betrifft die externe Dimension, konzentriert auf Partnerschaften mit Herkunfts- und Transitländern, um die Abfahrten zu begrenzen⁷​. Das zweite Stockwerk ist den Grenzen gewidmet, mit einer Stärkung von Frontex und der Grenzverfahren. Das dritte Stockwerk basiert auf einem permanenten, aber flexiblen Solidaritätsmechanismus.

Diese Architektur offenbart eine klare Hierarchie. Externalisierung und Grenzkontrolle werden zu den zentralen Säulen des Systems, während die Solidarität – das Herzstück des Vorschlags von 2016 – zu einem Krisenmanagement-Mechanismus ohne verbindlichen Charakter degradiert wird.

In ihrer Rede zur Lage der Union kündigte Ursula von der Leyen an, die „Dublin-Verordnung abschaffen“ zu wollen⁸​. Dennoch behält die neue Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement (RAMM) deren Grundprinzip bei. Die Verantwortung bleibt weitgehend dem Land der ersten Einreise zugewiesen, während die automatische Korrektur durch Quoten verschwindet. Diese Entwicklung entlastet die osteuropäischen Länder, während sie den strukturellen Druck auf Italien, Griechenland und Spanien aufrechterhält, was ein implizites politisches Abwägen zwischen zwei Koalitionen von Mitgliedstaaten illustriert.

4. Verpflichtende, aber flexible Solidarität: Eine konzeptionelle Neudefinition

Ein zentrales Konzept geht aus dem Pakt von 2020 hervor: das der „verpflichtenden, aber flexiblen Solidarität“. Der Text erkennt die Notwendigkeit einer kollektiven Anstrengung an, definiert aber das Wesen dieser Solidarität tiefgreifend neu. Diese ist nicht länger eine Ergebnispflicht, die in der Verteilung von Asylbewerbern besteht, sondern wird zu einer Mittelpflicht, die auf der Beteiligung an der gemeinsamen Anstrengung basiert. Mit anderen Worten: Solidarität wird nicht mehr primär an der Zahl der umverteilten Personen gemessen, sondern an dem Beitrag, den jeder Mitgliedstaat in einer gewählten Form leistet⁹​.

Die Mitgliedstaaten können somit zwischen mehreren Modalitäten wählen. Sie können Asylbewerber umverteilen, sich für einen finanziellen Beitrag zur Stärkung der Kapazitäten anderer Staaten oder zur Finanzierung externer Maßnahmen entscheiden, operative Unterstützung durch die Entsendung von Experten oder Grenzschützern leisten oder auf die Rückkehr-Patenschaften (return sponsorship) zurückgreifen – eine Option, die von populistischen Regierungen oft bevorzugt wird.

Die Rückkehr-Patenschaft ermöglicht es einem Staat beizutragen, indem er die Abschiebung einer Person mit unrechtmäßigem Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat organisiert, anstatt einen Flüchtling aufzunehmen¹⁰​. Der Patenstaat mobilisiert seine diplomatischen Beziehungen, um konsularische Passersatzdokumente zu erhalten, und organisiert die Rückkehr. Eine Übertragungsklausel sieht vor, dass die Person in das Hoheitsgebiet des Patenstaats überstellt wird, falls die Rückkehr innerhalb von acht Monaten (oder vier Monaten in Krisensituationen) nicht gelingt.

Dieser Mechanismus wurde entwickelt, um den V4-Regierungen einen Beitrag zu ermöglichen, der ihrem politischen Diskurs entspricht: Ablehnung der Aufnahme bei gleichzeitiger aktiver Beteiligung an Abschiebungen. Er validiert damit eine populistische Rhetorik, die die Effizienz der Migrationspolitik an der Rückkehrquote misst. Dennoch wird dieses System wegen seiner rechtlichen und operativen Risiken kritisiert, insbesondere wegen der Entstehung von Schwebezuständen, die von der unsicheren Kooperation von Drittstaaten abhängen. Einige V4-Staaten wurden dem Mechanismus gegenüber schließlich misstrauisch, da sie fürchteten, die Übertragungsklausel könne den Weg für indirekte Umverteilungen ebnen¹¹​. Diese Ambivalenz zeigt, dass selbst in einem flexiblen Rahmen die Frage des Zwangs nicht völlig neutralisiert, sondern lediglich verschoben wurde.

5. Die Sicherheitsarchitektur des Paktes

Während die Solidarität gelockert wird, wird die Kontrolle an den Grenzen erheblich verschärft. Die neue Screening-Verordnung schreibt ein obligatorisches Verfahren von fünf bis sieben Tagen für jede Person vor, die die Außengrenze irregulär überschreitet. Während dieser Phase werden die Personen an spezifischen Orten festgehalten und unterliegen einer „Fiktion der Nicht-Einreise“, wonach sie rechtlich nicht als im Hoheitsgebiet der Union anwesend gelten.

Diese juristische Konstruktion erlaubt es, bestimmte Verfahrensrechte einzuschränken, de facto Inhaftierungen zu erleichtern (auch wenn der Begriff „Unterbringung“ bevorzugt wird) und beschleunigte Grenzverfahren anzuwenden. Sie reagiert direkt auf die populistische Kritik, wonach die Ankunft auf europäischem Boden sofort eine Reihe als übertrieben erachteter Rechte eröffne¹²​. Sie spiegelt allgemeiner eine Prioritätensetzung wider, die der Steuerung der Ströme und der Schnelligkeit der Verfahren den Vorrang vor einer schrittweisen Integration in das ordentliche System einräumt.

Die Transformation der Eurodac-Datenbank illustriert ebenfalls diese Versicherheitlichung. Ursprünglich zur Verwaltung von Asylanträgen konzipiert, wird sie zu einem erweiterten Instrument der Migrationsüberwachung. Das Mindestalter für die Erfassung von Fingerabdrücken und Gesichtsbildern wird auf sechs Jahre gesenkt, und neue Kategorien werden integriert, einschließlich Personen mit unrechtmäßigem Aufenthalt, die keinen Asylantrag stellen¹²​. Das erklärte Ziel ist insbesondere die Bekämpfung von „Sekundärmigration“, ein zentrales Thema in den nördlichen EU-Ländern, wo die radikale Rechte häufig den Missbrauch des Asylsystems angeprangert hat.

6. Grenzverfahren und Instrumentalisierung von Migranten

Der Pakt macht die Anwendung beschleunigter Asylverfahren an der Grenze für Staatsangehörige aus Ländern mit einer Anerkennungsquote von unter 20 % verpflichtend¹³​. Diese Maßnahme schafft für einen großen Teil der Ankommenden einen schnellen Weg zur Abschiebung und institutionalisiert die Vorstellung, dass bestimmte Nationalitäten mutmaßlich keinen Anspruch auf internationalen Schutz haben¹³​ . Sie vereinfacht so die Erstbewertung der Anträge, jedoch um den Preis einer Kategorisierung, die ein binäres Framing von Migration nähren kann.

Die Krise an der Grenze zwischen Belarus und der Europäischen Union im Jahr 2021 führte einen neuen Begriff ein: den der Instrumentalisierung von Migranten. Unter dem Druck Polens und der baltischen Staaten integrierte die Kommission eine Verordnung, die Abweichungen von den Standard-Asylnormen erlaubt¹³​. Diese Abweichungen umfassen die Verlängerung von Registrierungsfristen, die Ausweitung von Grenzverfahren und die Möglichkeit längerer Inhaftierungen.

Dieses Instrument validiert einen narrativen Rahmen, der Migranten nicht als schutzbedürftige Personen, sondern als Instrumente der Destabilisierung im Sinne einer hybriden Kriegsführung darstellt¹²​. Er legitimiert a posteriori Praktiken von Push-Backs und Ausschlusszonen und trägt dazu bei, eine sicherheitspolitische Ausnahme zur potenziellen Norm zu transformieren. Dieser Punkt illustriert besonders deutlich die Fähigkeit bestimmter Mitgliedstaaten, eine sicherheitsorientierte Lesart eines politischen Ereignisses in europäisches Recht einzuschreiben.

7. Die nationalen Vektoren des populistischen Drucks

Der populistische Einfluss variiert je nach Rolle, die die Staaten im europäischen Migrationssystem einnehmen. Das Ungarn von Viktor Orbán spielt durch seine systematische Obstruktion und seine Fähigkeit, eigene Themen durchzusetzen, eine zentrale Rolle¹⁴​. Es propagiert die Idee, dass Grenzschutz eine Form der Solidarität darstellt, die der Aufnahme überlegen ist, und drängt auf die Ausweitung des Konzepts des sicheren Drittstaates trotz wiederholter gerichtlicher Verurteilungen. In diesem Rahmen trägt es dazu bei, die Norm zu verschieben, indem es Abschreckung zu einem legitimen Beitragsprinzip macht.

Italien illustriert eine andere Dynamik. Unter Matteo Salvini schuf die Politik der „geschlossenen Häfen“ eine künstliche Krise, zwang die EU zum Notfallmanagement und ebnete den Weg für Ad-hoc-Mechanismen. Die Ministerin Luciana Lamorgese versuchte daraufhin, die italienische Position neu auszutarieren, indem sie den Pakt begrüßte, aber die Komplexität der Rückkehr-Patenschaften kritisierte⁷​. Mit Giorgia Meloni setzt sich ein pragmatischerer Ansatz durch, der auf der Akzeptanz des Paktes im Austausch für eine Validierung der Externalisierungsstrategie beruht, insbesondere durch den Mattei-Plan mit Tunesien. Dieser italienische Weg zeigt, dass populistischer Druck nicht immer zur Ablehnung des europäischen Kompromisses führt; er kann auch dessen Neuausrichtung hin zu Instrumenten fördern, die mit einer nationalen Politik der Härte kompatibel sind.

8. Die „Orbanisierung“ der europäischen Asylpolitik

Das Endergebnis dieses Prozesses wird manchmal als „Orbanisierung“ der europäischen Asylpolitik bezeichnet. Dieser Begriff beschreibt die schrittweise Normalisierung ehemals marginaler Prinzipien wie dem Vorrang der Sicherheit, der Instrumentalisierung des Rechts, dem Bau von Mauern und der Relativierung von Verfahrensgarantien⁶​. Als analytische Kategorie ernst genommen, verweist er auf eine Hierarchie von Prioritäten, in der der Grenzschutz zu einem übergeordneten Ziel wird – zuungunsten der ursprünglichen Ambition einer verbindlichen Solidarität.

Berichte von Nichtregierungsorganisationen wie Amnesty International oder Human Rights Watch warnen vor dem Risiko einer Verallgemeinerung früher außergewöhnlicher Praktiken, insbesondere längerer Inhaftierungen oder Push-Backs. Die Freigabe europäischer Mittel trotz dokumentierter Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit illustriert eine Prioritätensetzung, die nunmehr die Grenzkontrolle begünstigt. Die Herausforderung ist nicht nur moralischer, sondern institutioneller Natur, da sie das Gleichgewicht zwischen administrativer Effizienz, politischer Kontrolle und der Wirksamkeit von Rechten berührt.

9. Hin zu einer sicherheitspolitischen Neudefinition des europäischen Asylsystems

Die Analyse zeigt, dass rechtspopulistische Parteien keine Mehrheit benötigen, um die europäische Agenda zu strukturieren. Indem sie die Regeln des Rates, die Blockadekapazität und den nationalen Wahldruck ausnutzten, haben sie dazu beigetragen, die Migrationspolitik der Union tiefgreifend umzugestalten.

Die obligatorische Umverteilung wurde aufgegeben, die „Festung Europa“ gestärkt und die Externalisierung hin zu nicht-demokratischen Regimen normalisiert. Der Pakt von 2020 erscheint somit als eine Strategie des institutionellen Überlebens, die darauf abzielt, Schengen und die politische Einheit des Blocks zu bewahren. Indem sie einen Teil der populistischen Thesen validiert, setzt sich die Europäische Union jedoch einer dauerhaften Spannung aus. Diese Kräfte lehnen den Kompromiss weiterhin als unzureichend ab, während sie gleichzeitig die Normen, Prioritäten und die Sprache der gemeinsamen Migrationspolitik tiefgreifend verändert haben.