Vers un FBI européen ?

1. Une asymétrie entre économie et sécurité

L’Union européenne a intégré progressivement ses économies, aboli les frontières intérieures, créé une monnaie commune, développé un espace de libre circulation sans équivalent historique. Elle a su bâtir un marché, un droit, une diplomatie, et même les prémices d’une défense commune. Mais pendant que l’Union perfectionne son architecture économique et normative, un autre phénomène progresse dans l’ombre : la structuration d’une criminalité organisée profondément transnationale.

Le narcotrafic irrigue désormais l’ensemble du continent. Les ports de la mer du Nord sont devenus des plaques tournantes mondiales. Les filières de blanchiment exploitent les différences fiscales et juridiques entre États membres. Les réseaux criminels utilisent les technologies numériques pour coordonner leurs activités à l’échelle européenne. Là où les États coopèrent encore, les mafias, elles, opèrent déjà comme un système intégré. Cette asymétrie est au cœur du problème et affaiblit les fondements de l’Union.

L’UE est un espace sans frontières intérieures ; la sécurité reste cloisonnée. Les marchandises circulent librement, les capitaux aussi, mais les compétences policières et judiciaires demeurent fragmentées. L’Europe a intégré son marché plus vite qu’elle n’a intégré sa sécurité intérieure régionale.

2. Le rôle et les limites d'Europol

En Europe, c’est l’agence Europol qui se charge de la mise en lien entre les différents gouvernements (Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs) et de soutenir la coopération policière entre les États membres. Elle a été officiellement créée en 1998 (à la suite de la Convention Europol de 1995) et est devenue une agence européenne à part entière en 2010. Son siège est situé à La Haye, aux Pays-Bas. Ses missions principales sont de lutter contre les formes graves de criminalité internationale et le terrorisme, notamment le crime organisé, le trafic de drogue, la cybercriminalité et la traite des êtres humains. Europol n’a pas de pouvoir d’arrestation propre : elle agit en appui des autorités nationales en facilitant l’échange d’informations, l’analyse criminelle et la coordination d’opérations conjointes. Son fondement juridique actuel repose sur le règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil, qui encadre ses compétences et son fonctionnement.

Certes, des progrès ont été accomplis. Europol coordonne aujourd’hui les services nationaux et le Parquet européen commence à exercer une compétence supranationale limitée. Mais ces instruments reposent encore sur une logique de coopération intergouvernementale, et non pas sur un véritable pouvoir régalien fédéral.

Dès lors, une question décisive se pose : une union politique peut-elle prétendre à la puissance sans disposer d’une capacité généralisée à garantir la sécurité intérieure de tous ses citoyens ? Autrement dit : face à des mafias globalisées et technologiquement avancées, l’Union européenne doit-elle franchir un pas historique et se doter d’un véritable « FBI européen » ?

La réponse à cette question ne relève pas seulement de l’efficacité policière. Elle engage la définition même de la souveraineté européenne et le degré d’intégration politique que les États membres sont prêts à assumer.

3. Des mafias intégrées face à une Europe fragmentée

3.1. La mutation post-nationale de la criminalité

La criminalité organisée contemporaine ne se réduit plus à des jeux localisés en catimini. À l’instar de ce que décrivent les criminologues travaillant sur la globalisation du crime, elle s’est transformée en un phénomène post-national, structuré en réseaux transnationaux interconnectés : elle pense en flux, en interdépendances, en opportunités territoriales multiples.

Dans le contexte européen, les trafics de cocaïne, d’armes ou d’êtres humains sont devenus des marchés continentaux intégrés, souvent articulés autour de plaques tournantes comme les ports d’Anvers ou de Rotterdam. Là encore, la recherche montre que ces organisations ne se comportent ni comme de simples groupes criminels locaux, ni comme des cartels : elles sont organisées en réseaux adaptatifs où la coopération et la flexibilité stratégique sont essentielles à leur survie. La littérature sur la police et le crime transnational va dans le même sens. Des auteurs comme James Sheptycki, sociologue spécialiste du phénomène, ont montré que la mondialisation rend obsolètes les approches purement nationales de la police, et que la sociologie du crime doit intégrer la dimension transnationale des politiques de contrôle et de surveillance.

Le rapport d’Europol va dans ce sens : la criminalité organisée n’est plus limitée à des marchés illicites sectoriels, mais se structure comme une économie parallèle pleinement articulée à l’économie légale, à travers le blanchiment d’argent et l’infiltration d’entreprises. Comme l’explique le dernier Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA) : 86 % des réseaux criminels identifiés opèrent via des structures commerciales légales.

Cette transformation du modèle criminel n’est pas un simple effet de mode, car elle s’inscrit dans un mouvement plus large de globalisation des activités humaines, dont la criminalité n’est pas une exception. Comme l’illustre l’ouvrage The Rise of EU Police Cooperation, les interdépendances croissantes entre États ont fait apparaître des logiques de coopération policière à l’échelle européenne, mais ces logiques restent insuffisantes face à des acteurs qui ne reconnaissent ni frontières, ni autorités nationales exclusives.

3. 2. Les limites de la fragmentation institutionnelle

Or, ce constat pose un problème institutionnel majeur. La littérature sur l’intégration européenne montre que l’UE a développé des mécanismes d’échange d’informations, d’harmonisation réglementaire et de coopération judiciaire, mais sans créer une autorité fédérale d’enquête ou un parquet transnational doté de pouvoir autonome d’intervention. Ainsi, malgré l’existence d’instruments comme le mandat d’arrêt européen ou l’EPPO (European Public Prosecutor’s Office), la coordination policière européenne dépend encore largement de la convergence volontaire de politiques nationales.

Cette fragmentation institutionnelle est d’autant plus criante que le crime transnational n’attend pas la fin des négociations intergouvernementales. Il exploite les divergences législatives, les différences de priorité politique et les lenteurs procédurales entre États membres. Il profite donc des interstices de souveraineté pour prospérer, à rebours de l’intégration institutionnelle lente et prudente de l’Europe en matière de sécurité intérieure.

En conséquence, le principal défi posé par les criminels n’est pas simplement l’absence de coopération : c’est l’absence d’une autorité policière supranationale dotée d’un pouvoir régalien réel. L’éventualité d’un FBI européen capable de correspondre à l’échelle des menaces contemporaines serait-elle la meilleure option ?

4. L’illusion de la coopération : pourquoi Europol n’est pas un pouvoir régalien

4.1. Coopération vs Souveraineté : la leçon de Max Weber

La comparaison entre Europol et le FBI permet de mettre au jour une différence fondamentale de nature institutionnelle : la distinction entre coopération et souveraineté.

Dans la tradition de la théorie politique moderne, depuis Max Weber, l’État se définit par le monopole de la violence légitime sur un territoire donné. Or, ce monopole suppose non seulement une capacité normative (faire la loi), mais aussi une capacité coercitive (la faire appliquer). La police n’est pas un simple service administratif : elle est un instrument central de l’autorité politique.

À cet égard, le FBI incarne une logique fédérale aboutie. Il peut ouvrir une enquête de sa propre initiative, déployer des agents armés, procéder à des arrestations et agir sous l’autorité d’un système judiciaire fédéral cohérent. Son action ne dépend pas du bon vouloir des États fédérés, mais découle d’une compétence constitutionnelle directe et fédérale.

4.2. Le paradoxe d'une police sans État

Europol, en revanche, fonctionne selon une logique différente. L'agence se voit confier les missions suivantes :

• Coordonner les services nationaux ;
• Centraliser et analyser les données ;
• Faciliter les équipes communes d’enquête ;
• Produire des évaluations stratégiques.

Mais elle ne peut ni contraindre, ni arrêter, ni engager une procédure autonome. Elle reste dépendante des autorités nationales pour toute action opérationnelle. Nous sommes ici au cœur de ce que les politologues appellent une gouvernance multiniveaux sans centre régalien. L’Union européenne dispose de compétences partagées, de mécanismes de coordination, d’outils juridiques sophistiqués — mais elle ne possède pas un appareil coercitif intégré.

Le sociologue James Sheptycki, spécialiste des dynamiques policières transnationales, parle d’un phénomène de policing without a state : une police qui coopère au-delà des frontières, sans qu’existe pour autant une véritable souveraineté transnationale structurante. Cette situation produit un paradoxe : l’Europe a créé un espace de circulation intégré, mais sa capacité d’intervention reste territorialisée. C’est d’ailleurs ce qui est reproché à l’UE depuis des dizaines d’années dans plusieurs domaines d’activité, jamais coercitifs.

4.3. Une intégration fonctionnelle incomplète

Néanmoins, des progrès notables ont été réalisés. Le Parquet européen constitue une avancée importante : pour la première fois, une autorité supranationale peut engager des poursuites pénales indépendamment des gouvernements nationaux. Mais son champ de compétence demeure limité (fraude aux intérêts financiers de l’Union). Il ne s’agit pas d’un parquet criminel généraliste capable de traiter le narcotrafic, le crime organisé ou le terrorisme. Cette situation illustre ce que certains chercheurs en intégration européenne décrivent comme une intégration fonctionnelle incomplète : l’Union avance par secteurs, par ajustements techniques, sans franchir le seuil constitutionnel du pouvoir régalien plein.

Or, comme le rappelle le juriste allemand Carl Schmitt, la souveraineté se manifeste dans la capacité à décider en situation d’exception. Sans aller jusqu’à reprendre sa conception controversée, on peut néanmoins retenir une idée centrale : la souveraineté suppose la capacité d’action autonome en cas de menace majeure. L’Union européenne peut-elle décider et agir de manière autonome face à une organisation criminelle opérant simultanément dans dix États membres ? Aujourd’hui, la réponse demeure incertaine.

Le problème n’est pas l’absence de coopération. Il est l’absence d’autorité. La coopération repose sur la coordination volontaire d’acteurs souverains. L’autorité repose sur une compétence juridique supérieure et autonome.

Tant que l’Union reste dans le premier modèle, elle dépend de l’alignement des priorités nationales. Or, les priorités changent avec les gouvernements, les cycles électoraux et les contextes politiques internes. À l’inverse, un véritable pouvoir fédéral en matière de police criminelle garantit :

• Une continuité stratégique ;
• Une chaîne de commandement unifiée ;
• Une capacité d’initiative indépendante ;
• Une cohérence judiciaire à l’échelle du continent.

La question posée par le « FBI européen » n’est donc pas seulement celle de l’efficacité opérationnelle. Elle interroge la nature même de l’Union : souhaite-t-elle demeurer une organisation internationale sophistiquée, ou devenir une communauté politique dotée d’un noyau régalien propre ? Mais est-ce seulement possible ? C’est ici que le débat quitte le terrain technique pour rejoindre celui de la théorie constitutionnelle européenne.

5. L’Union européenne face au moment fédéral : de la coopération à l’autorité ?

5.1. Fédération américaine et Union européenne : la différence d'essence

Comparer l’Union européenne aux États-Unis peut sembler excessif. Pourtant, cette comparaison est éclairante, à condition de bien comprendre ce qui distingue un État fédéral d’une union d’États.

Les États-Unis sont un État fédéral souverain. Leur Constitution établit un gouvernement central doté de compétences propres, supérieures à celles des États fédérés dans les domaines qui lui sont attribués. La hiérarchie des normes est claire : le droit fédéral prime. Les institutions fédérales disposent d’une légitimité directe. Le FBI agit au nom d’un pouvoir exécutif fédéral issu d’une souveraineté constitutionnelle unifiée.

L’Union européenne, en revanche, demeure juridiquement une union d’États souverains. Elle possède une personnalité juridique, des institutions, un droit propre, mais elle ne constitue pas un État. Elle ne dispose pas d’une compétence générale, mais de compétences d’attribution. Surtout, elle ne détient pas un monopole de la contrainte indépendante des États membres, à l’inverse du système américain, au sens wébérien du terme.

Autrement dit, les États-Unis ont transféré une part définitive de leur souveraineté à un centre fédéral. Les États membres de l’Union européenne ont délégué des compétences, mais conservent la maîtrise ultime de l’ordre constitutionnel. Cette différence est essentielle. Dans un État fédéral, la police fédérale agit parce qu’elle incarne une autorité politique supérieure reconnue. Dans l’Union européenne, la coopération policière repose sur l’accord permanent entre gouvernements nationaux.

5.2. Dépasser la « fédération inachevée »

C’est ce que les théoriciens de l’intégration européenne qualifient parfois de « fédération inachevée » ou d’« objet politique non identifié ». L’Union possède certains attributs d’un État (monnaie, Cour de justice, Parlement élu au suffrage universel), mais pas son cœur régalien complet.

Comme le rappelait Alexander Hamilton dans The Federalist Papers, une union politique durable suppose un pouvoir capable d’agir directement sur les individus et non uniquement sur les gouvernements. Tant que l’action européenne passe exclusivement par les États, elle reste indirecte, médiatisée, dépendante. La sécurité intérieure illustre parfaitement cette limite structurelle.

Le statu quo présente trois faiblesses majeures :

• Dépendance politique : une opération transnationale nécessite l’alignement des priorités nationales.
• Discontinuité stratégique : les politiques varient selon les cycles électoraux.
• Fragmentation normative : les divergences pénales et procédurales par pays ralentissent l’action.

5.3. Les principes d'un modèle institutionnel européen

Pour autant, un saut fédéral brutal serait politiquement irréaliste et juridiquement complexe. L’Union ne peut devenir un État par simple décret. La question devient alors : comment concevoir un modèle institutionnel qui renforce l’autorité européenne sans nier la diversité nationale ? Un « FBI européen » crédible devrait respecter trois principes : subsidiarité, spécialisation, et légitimité démocratique.

La nouvelle agence aurait compétence exclusive pour :

• La criminalité organisée transnationale ;
• Le terrorisme ;
• La cybercriminalité majeure ;
• Le blanchiment lié à ces infractions.

Les infractions purement nationales resteraient du ressort des États.

L’agence pourrait :

• Ouvrir une enquête lorsqu’au moins trois États membres sont concernés ;
• Intervenir à la demande d’un État ;
• Agir sur saisine du Parquet européen élargi.

Elle disposerait d’agents européens habilités, opérant en coopération avec les autorités nationales, mais placés sous une chaîne de commandement unique. Le Parquet européen deviendrait le bras judiciaire de cette police fédérale spécialisée. Son mandat serait étendu aux crimes transnationaux graves. Il garantirait de fait :

• L’indépendance des poursuites ;
• L’unité procédurale ;
• Le respect des droits fondamentaux.

Pour éviter toute dérive centralisatrice, il faudrait prendre en compte les éléments suivants : supervision par le Parlement européen, contrôle juridictionnel par la Cour de justice, rapport annuel public détaillé, et commission parlementaire dédiée aux libertés civiles. Un tel modèle pourrait émerger par révision ciblée des traités (article 86 TFUE élargi [1]), par coopération renforcée entre un noyau d’États volontaires, ou encore par transformation progressive d’Europol via une base juridique étendue.

Il ne s’agirait donc pas d’un saut constitutionnel total vers un État fédéral, mais d’un approfondissement sectoriel cohérent avec la logique d’intégration progressive qui caractérise l’Union depuis 1957.

6. Conclusion : la sécurité, prochain seuil de l'intégration ?

Pour conclure, le débat sur un FBI européen ne consiste pas à importer mécaniquement le modèle américain. Il s’agit de répondre à une question proprement européenne : Une union politique peut-elle garantir durablement la sécurité de ses citoyens sans disposer d’un instrument régalien adapté à l’échelle des menaces ?

L’Union européenne n’est pas un État fédéral, mais elle n’est plus non plus une simple organisation internationale. Elle se trouve dans un entre-deux institutionnel inclassifiable. La criminalité organisée, elle, n’est plus dans cet entre-deux. Elle a déjà intégré le continent. La décision appartient désormais aux Européens : accepter la vulnérabilité structurelle d’une coopération fragmentée ou franchir un nouveau seuil d’intégration, ciblé, encadré, démocratiquement légitimé.

Car au fond, la question n’est pas de savoir si l’Europe doit copier les États-Unis. Elle est de savoir si elle veut devenir une puissance politique à part entière. L’intégration européenne a toujours progressé en réponse aux insuffisances et crises révélées par la réalité. Marché commun, monnaie unique, libre circulation : chaque étape a été la conséquence d’un décalage entre l’interdépendance croissante des États et la faiblesse des instruments communs.

La sécurité intérieure pourrait bien constituer le prochain seuil. La criminalité organisée agit déjà à l’échelle du continent. Elle exploite les libertés européennes, contourne les frontières juridiques et adapte ses stratégies aux divergences nationales.

Dès lors, le débat sur un « FBI européen » dépasse la seule question policière. Il interroge la nature politique de l’Union. Créer une police fédérale spécialisée, strictement compétente pour les crimes transnationaux graves et encadrée démocratiquement, ne signifierait pas la disparition des souverainetés nationales. Ce serait reconnaître qu’à l’ère des réseaux criminels globalisés, la protection des libertés exige une capacité d’action commune.

Si l’UE choisit la puissance, alors la sécurité ne pourra plus rester l’angle mort de sa construction et impliquera tous les changements institutionnels nécessaires à son instauration régionale.

(1) L’article 86 TFUE permet la création du Parquet européen (EPPO) pour enquêter et poursuivre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. Il prévoit que ses compétences peuvent être étendues à la criminalité grave transfrontalière par décision unanime des États membres. En cas de désaccord, un groupe d’au moins neuf États peut instaurer le Parquet via une coopération renforcée.